Menigeen keek me de afgelopen maanden glazig aan als ik zei dat we al een CO2-beprijzing hebben en dus geen CO2-heffing nodig hebben en dat het EU Emissiehandelssysteem (ETS) al tot 43% CO2-reductie in 2030 leidt van de grootste uitstoters. Begrijpelijk, het ETS lag jaren op zijn gat. Maar sinds de sinds de ingreep in 2017 is het ETS weer ‘alive and kicking’ en op de radar van menig CEO! Maar ik had van de rekenmeesters van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) toch wel verwacht dat ze goed naar het ETS hadden gekeken. Want door het ETS is het merendeel van de beoogde 49% CO2-reductie al betaalbaar ‘in the pocket’. En in de EU was al afgesproken het ETS aan te scherpen. Dus wees inderdaad ‘verstandig’ met een CO2-heffing.
In de aanloop naar de verkiezingen werd hoog ingezet op het klimaat. De doorrekening van het Klimaatakkoord en de verkiezingsmove van Rutte leidde daarna tot veel stemmen voor links, dat een hoge CO2-taks voor ETS-bedrijven wil en dit kabinet maar niks vindt. Het leidde ook tot veel stemmen voor de VVD die een verstandige heffing wil, rechtdoend aan het ETS. En het leidde tot veel stemmen voor rechts, dat elk klimaatbeleid te duur vindt. Je kunt het polarisatie noemen; je kunt ook zeggen dat er wat te kiezen viel, en nog steeds is! Ik denk dat de gulden middenweg ook hier weer de beste kansen biedt. Een haalbaar betaalbaar klimaatbeleid, wel met goede co-benefits en zonder gigantische kosten: ‘an offer you can’t refuse’. Hoe werkt het ETS dan? En hoe gaat ETS het Parijs Akkoord halen?
Nederland had in 2018 zo’n 200 miljoen ton CO2-uitstoot. Iets meer dan de helft is van bedrijven die onder het verplichte ETS vallen: de energieproducenten en de grote industrie, van cement en papier tot olieraffinage en bier. De andere helft van de CO2-uitstoot is landbouw, verkeer, verwarming van huizen en kleinere bedrijven. Op dit deel van de uitstoot zit geen prijs op CO2. De industrie krijgt een deel van haar emissierechten gratis op voorwaarde dat ze efficiënter gaat produceren. Dus een papierfabriek die niet efficiënt produceert, moet veel meer emissierechten op de CO2-markt bijkopen dan een efficiënte papierfabriek: een mooie prikkel dus. En omdat de CO2-prijs afgelopen jaar is verdriedubbeld naar 23 euro, wordt die prikkel steeds sterker. Energiebedrijven krijgen geen rechten gratis, zij moeten alles kopen. Gemiddeld wordt de helft van de rechten geveild. Dat levert Nederland nu 1 miljard euro per jaar op.
“Elk ETS-bedrijf beslist zelf! Die flexibiliteit maakt CO2-doelen betaalbaar.”
Voor de 10.000 bedrijven die in Europa onder het ETS vallen, in Nederland zo’n 450, is een beperkt en afnemend CO2-budget van emissierechten beschikbaar. Dat budget met emissierechten neemt vanaf 2020 elk jaar met 2,2% af en is zo bepaald dat de EU daar voor dat deel haar Klimaatdoel haalt. Voor 2030 betekent dit dat alle bedrijven samen in 2030 43% minder CO2-uitstoot dan in 2005 mogen uitstoten. Dus voor die stap van 40% naar 43% is dus geen extra nationale prikkel nodig. De EU vraagt ook niet van ETS-bedrijven om klimaatplannen te laten beoordelen. Er zijn gewoon minder emissierechten beschikbaar. Dus de fout van de klimaattafels was om bedrijven CO2-plannen in laten te leveren. Elk ETS-bedrijf mag zelf beslissen: investeren in eigen CO2-reductie, kopen van extra CO2-rechten of extra innoveren en emissierechten verkopen. Die flexibiliteit maakt dat bedrijven gezamenlijk de EU CO2-doelen betaalbaar kunnen halen.
Om het Parijs Akkoord te halen, moet het EU CO2-doel voor 2030 nog aangescherpt worden; daar pleiten Rutte en Macron ook al voor. De EU is 1 partij onder het akkoord. Het Europees Parlement heeft de 55% deze maand al omarmd. Het CO2-budget van het ETS moet daarna worden aangescherpt om het nieuwe doel te halen! Het emissierechten-budget zal dan jaarlijkse zo’n 2,5% per jaar af moeten nemen (zie bovenstaande grafiek). Dat is ‘on track’ met netto zero in 2050. Om de vijf jaar moeten Parijs-Akkoord-partijen hun plannen aanscherpen. Het ETS loopt dan mee. En omdat de industrie in 2050 nog niet CO2-neutraal zal zijn, kan de EU in het kader van het Parijs Akkoord extra CO2-reducties uit het buitenland kopen om emissieruimte te krijgen, de zogenaamde ‘internationally transferred mitigation outcomes’ (ITMOs).
Bij de herziening van het ETS in 2017 is daarom afgesproken dat het percentage waarmee het emissierechtenbudget jaarlijks afneemt, wordt herzien. Dat gebeurt nadat partijen onder het Parijs Akkoord de CO2-doelen hebben aangescherpt. Daar onderhandelt men volgend jaar over. Ik begrijp dat het kabinet en stakeholders de aanscherping alvast willen voorbereiden: vooroplopen en dan beter kunnen concurreren! En ik snap ook dat de industrie voor hun plannen subsidie wil krijgen. Maar zolang de industrie er niet op wijst dat een aanscherpt ETS de plannen al rendabel maakt, krijgt ze een heffing voor de broek. De subsidie moet ergens van worden betaald.
“Laat het ETS zijn werk doen! ‘Don’t fix what’s not broken’”
Hoe komt het dat het PBL dit perspectief niet behandelt? Ze geven wel CO2-prijsscenario’s, maar lijken de CO2-reductie door het ETS, waar het over gaat, over het hoofd te zien. Het PBL doet of het EU CO2-doel voor 2030 zo op 40% blijft. En PBL stelt daarom dat ETS niet voldoende effect heeft. Feit is dat de EU voor 2030 door de recente afspraken over energiebesparing en energie-efficiency al op 45% in 2030 zit. En de EU wil vanwege Parijs het CO2-doel juist aanscherpen, ETS gaat dan mee. Dus is het onjuist om te zeggen dat het ETS de 49% niet haalt. Het is een instrument wat bij het aangescherpte doel past. Desgevraagd vertelde het PBL dat er in de politieke discussie in de EU nog geen enkel signaal zou zijn wat wijst op een verdere aanscherping van het CO2-budget. Het PBL pleit zich vrij omdat de doorrekening geldt ‘bij ongewijzigd beleid’. Dus bij aanpassing kan het van tafel.
Maar wat ik wil benadrukken is dat het ETS door de huidige richting en aankomende aanscherping al voldoende prikkel geeft en de CO2-doelen door het aangescherpt CO2-budget al haalt (zie figuur). Een verstandige heffing is daarom een heffing die laag is en is gericht is om het warmtefonds voor burgers te vullen. Het ETS zorgt voor de CO2-doelen. Het ETS is in 2017 ingrijpend aangepast; het overschot is voor het grootste deel vernietigd en verdwijnt komende jaren verder. De prijs is al gestegen, en dit zou nog meer mogen. Nederland moet zich in Europa hard gaan maken om een minimum veilingprijs voor CO2-emissierechten voor de energiesector vast te gaan stellen. Dan is die voor de energiebedrijven voorspelbaarder. Een Tweede Kamermotie van 50plus en CDA die daartoe oproept, is vorige maand niet voor niets aangenomen. Laat het ETS-systeem nog beter zijn werk doen en zorg voor die minimum veilingprijs. ‘Don’t fix what is not broken’.