Om de energietransitie duurzaam te financieren en het draagvlak voor de energietransitie te behouden, is een grondige herziening van het heffingenstelsel nodig. Dit zijn de EnergieBelasting (EB) en de Opslag Duurzame Energie (ODE) die geheven worden over het elektriciteits- en gasverbruik van huishoudens en bedrijven. Op basis van de recente evaluaties van CE Delft over EB en over ODE, en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) over de financiering van de energietransitie kan de conclusie getrokken worden dat het komende Kabinet voor de taak staat om het stelsel eerlijker, effectiever en overzichtelijker te maken. Van voordeeltjes voor grootverbruikers naar eerlijk heffen volgens het ‘vervuiler betaalt’-principe in dienst van de energietransitie.
De EB is in 1996 ingesteld om energieverspilling te beperken en inkomsten voor de schatkist te genereren. In 2013 kwam daar de ODE bij om de uitgaven voor het stimuleren van duurzame energie (elektriciteit en warmte) vanuit de subsidieregeling Subsidie Duurzame Energie (SDE) te dekken. Sinds 2020 worden ook CO2-besparende maatregelen in de industrie vanuit de SDE, nu SDE++, gesubsidieerd. De inkomsten voor de staat van beide heffingen samen liepen tussen 1996 en 2019 op van 0,8 miljard naar 6,7 miljard euro. Van die 6,7 miljard is 1,6 miljard euro afkomstig uit de ODE. Zonder de heffingen zou het elektriciteits- en gasverbruik respectievelijk 8% en 9% hoger geweest zijn, concludeert CE Delft. Zowel qua inkomen voor de staat en energieverbruik lijkt de regeling een succes. Echter als je inzoomt, komen de scheuren in dit huidige stelsel aan het licht.
“Stroom wordt nu relatief veel zwaarder belast dan gas, terwijl elektriciteit steeds duurzamer wordt”
Het huidige stelsel is erg degressief ingericht. Dit betekent dat de grootste verbruikers de laagste heffing betalen per kWh elektriciteit of kuub gas. Daarnaast zijn verschillende grootverbruikers helemaal vrijgesteld. In 2019 leidde dit er toe dat huishoudens 56% van de ODE opbrachten en bedrijven de resterende 44%. Dit terwijl huishoudens verantwoordelijk zijn voor slechts 13% van het Nederlandse energieverbruik. Het omgekeerde van het principe ‘de vervuiler betaalt’. Daarnaast zijn het nu ook niet de sterkste schouders die de zwaarste lasten dragen. Kapitaalkrachtige huizenbezitters kunnen immers hun woning verduurzamen met isolatie en zonnepanelen en op deze wijze een groot deel van de energiebelastingen ontlopen. Dit is goed voor het verduurzamen van de woningen van deze kapitaalkrachtige woningbezitters, maar het is slecht voor het draagvlak voor de energietransitie. Een duurzame financiering van de energietransitie zou een goede uitwerking moeten zijn van het ‘vervuiler betaalt’-principe en ‘de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten’.
Ook CE Delft concludeert dat het huidige degressieve stelsel aan herziening toe is. Het onderzoeksbureau adviseert om toe te werken naar een vlakker stelsel dat meer in lijn is “met de externe kosten die samenhangen met het energiegebruik en klimaat.” Nog een belangrijke constatering die ze doen, is dat hoe schadelijk de energiedrager (elektriciteit of gas) voor het klimaat is, ook meegenomen zou moeten worden in de heffingen. Elektriciteit wordt nu relatief veel zwaarder belast dan gas, terwijl elektriciteit steeds duurzamer wordt. Dit bemoeilijkt de elektrificatie van de industrie. Deze elektrificatie is hard nodig om de industrie te verduurzamen. Daarnaast maakt het voor de belasting nu ook niet uit of je een groene energiedrager afneemt of een grijze. Binnen elektriciteit en gas zou je ook hier op kunnen differentiëren. CE Delft stelt verder dat vrijstellingen afgebouwd moeten worden. Eerder werd deze conclusie ook al door acht economen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) getrokken.
“De oplossing om energielasten voor iedereen draaglijk te houden, is niet om de energiebelastingen volledig af te schaffen”
Het huidige degressieve stelsel is dus niet een goede invulling van het ‘vervuiler betaalt’-principe. Het zorgt er ook voor dat de grootverbruikers goedkope verduurzamingsmaatregelen niet nemen. Zonnepanelen zijn bijvoorbeeld 3 tot 6 keer minder aantrekkelijk voor grootverbruikers dan voor huishoudens. Dit is mede de reden waarom grote daken in Nederland nog steeds zo leeg zijn. Ditzelfde principe geldt ook voor andere maatregelen waarmee het verbruik van energie wordt beperkt. Lage energietarieven werken negatief op de terugverdientijd van energiebesparende maatregelen, en dus ook op de verduurzaming van de grootverbruikers. Industriële terugverdientijden zijn nu dermate lang dat veel maatregelen niet worden getroffen. Voorstanders van een kosteneffectieve energietransitie moeten dus ook voorstander zijn van het aanpakken van het degressieve stelsel met vrijstellingen.
De tekst loopt hieronder door.
De oplossing om energielasten voor iedereen draaglijk te houden, is niet om de energiebelastingen volledig af te schaffen. De energiebesparing die door de huidige heffingen lonend wordt gemaakt wordt, is substantieel en moet zoveel mogelijk behouden blijven. Daarnaast zijn de inkomsten van belang voor het financieren van de energietransitie. Echter, zoals het ministerie van Economische Zaken en Klimaat ook al constateert in hun reactie op de evaluatie van de ODE, is het zaak om de ‘knelpunten en perverse prikkels’ op te lossen. In lijn met wat uit de verschillende onderzoeken blijkt, zal er toegewerkt moeten worden naar één vlakke belasting op al het energieverbruik. Bovenop deze vlakke belasting kan vervolgens een opslag die afhankelijk is van de CO2-intensiteit van de energiedrager geheven worden. De inkomsten van deze opslag zullen geleidelijk naar nihil aflopen wanneer de energievoorziening verder verduurzaamt. De inkomsten van beide belastingen kunnen volledig worden ingezet voor de energietransitie. Hiermee kunnen via onder andere subsidies (SDE, ISDE, etc.) de investeringen die nodig zijn om onze energiesysteem aan te passen worden gedekt
“Resterende middelen kunnen ingezet worden voor aanvullende maatregelen om de energietransitie te bespoedigen”
Een klein gedachtenexperiment om een gevoel te krijgen bij de hoogte van de benodigde belastingen. Om dezelfde inkomsten te genereren als dat de huidige heffingen opleveren (6,7 miljard euro) volstaat een vlakke belasting van slechts 0,9 cent/kWh, 8 cent/m3 gas en 2,48 euro per GJ warmte op het energieverbruik van alle sectoren met uitzondering van verkeer en vervoer. Met een aanvullende op CO2-intensiteit gebaseerde opslag van 10 cent/kg CO2 zal grijze stroom 5,6 ct/kWh duurder worden dan groene stroom en komt er een extra belasting van 18,8 cent/m3 op aardgas. Hiermee wordt jaarlijks nog ongeveer 12 miljard euro opgehaald voor het financieren van de energietransitie. Dit bedrag zal aflopen naarmate de energietransitie vordert. Inclusief kale energieprijs en BTW betekent dit dat de groene energiegebruiker zo’n 6 tot 7 cent voor een kWh elektriciteit betaalt en zo’n 40 cent voor een kuub groen gas. De grijze energieverbruiker betaalt inclusief btw 63 cent voor een kuub aardgas en 12,6 cent per kWh. Ter vergelijking; een kleinverbruiker betaalt nu zo’n 79 cent voor een kuub aardgas en 21 cent per kWh, respectievelijk 25 en 66% meer. De meeste energieverbruikers gaan er dus in kosten op vooruit, terwijl er tegelijk bijna 12 maal meer middelen worden opgehaald voor de energietransitie; 1,6 miljard tegen 18, 7 miljard euro. Kalavasta en Berenschot hebben in het kader van het IBO de meerkosten aan investeringen voor de energietransitie geraamd op zo’n 10 miljard euro jaarlijks tot 2050. Deze kosten zouden dus te dekken zijn door de opgehaalde middelen. Ook als wordt meegenomen dat de inkomsten van de op CO2-intensiteit gebaseerde belasting afloopt naar nihil in 2050. Resterende middelen kunnen ingezet worden voor aanvullende maatregelen om de energietransitie te bespoedigen.
“Toewerken naar vlakke belastingen met een koppeling gebaseerd op CO2-instensiteit is nodig”
Dit nieuwe stelsel kan niet van vandaag op morgen ingevoerd worden. Dit zou de particuliere zonnepanelenmarkt doen instorten, omdat zonnepanelen minder rendabel worden voor consumenten, en bedrijven die nog erg afhankelijk zijn van aardgas ruïneren. Maar door een voldoende lange aanlooptijd te nemen en duidelijkheid te geven over het pad kan hier op worden voorgesorteerd en biedt dit ook kansen voor bedrijven. 2030 Lijkt een goed richtjaar voor het volledig doorgevoerd hebben van het aangepaste stelsel. Tegen die tijd zal waarschijnlijk ook de salderingsregeling afgebouwd zijn en hebben alle levensvatbare bedrijven een investeringsronde achter de rug. De oplopende inkomsten uit de belastingen kunnen ingezet worden voor genereuze subsidieregelingen voor elektrificatie, energiebesparing, isolatie, enzovoorts. Energielasten voor grootverbruikers zullen stijgen, maar zoals CE Delft al schrijft: “Energiekosten vormen maar een deel van de totale bedrijfskosten, zelfs voor de energie-intensieve industrie.” Voor het investeringsklimaat tellen veel andere zaken mee, vaak veel zwaarwegender, zoals infrastructuur, opleidingsniveau, en verbinding met het achterland.
Het komende kabinet staat aan de lat om het stelsel van energiebelastingen aan te pakken. Toewerken naar vlakke belastingen met een koppeling gebaseerd op CO2-instensiteit is nodig. Net als het afschaffen van de vrijstellingen die niet meer van deze tijd zijn. Dit levert een structurele dekking op voor het financieren van de energietransitie. Daarnaast zal dit het draagvlak voor de energietransitie verbeteren, het belastingstelsel vereenvoudigen, en een prikkel voor verduurzaming opleveren.