De ISDE is vooral een smeermiddel om het draagvlak voor de energietransitie te behouden. Voor toekomstige evaluaties is het van belang dat het kabinet het doel van subsidies zoals ISDE duidelijk beschrijft. De ISDE-KA is een subsidie voor een viertal ‘kleine apparaten’ voor de productie van duurzame warmte: biomassaketels, pelletkachels, warmtepompen en zonneboilers. De regeling bestaat sinds 2016 en heeft een jaarlijks budget van 100 miljoen euro. De subsidie is een afspraak uit het Energieakkoord 2013. De inzet was om kleinere bedrijven en huishoudens te helpen die geen gebruik kunnen maken van de SDE+. De subsidie is daarom simpel gehouden. Waar SDE+ alleen de exploitatie beloont met subsidie, vergoedt ISDE een deel van de aanschaf. Deze bijdrage mag niet te hoog zijn vanwege de staatssteunregels en bedraagt ongeveer 20-30% van de investeringskosten.
Is dit nu een effectief instrument om de productie van duurzame warmte te stimuleren? Deze vraag lag voor in de evaluatie van de ISDE, die mijn collega’s en ikzelf recent in opdracht van het ministerie van EZK hebben uitgevoerd. Naar ons oordeel is de subsidie beperkt effectief. Daarmee bedoelen we dat er door de subsidie maar weinig extra huishoudens en bedrijven over de streep worden getrokken om een van de gesubsidieerde apparaten aan te schaffen. De subsidie gaat veelal naar partijen die ook zonder de subsidie het apparaat wel hadden gekocht. ‘Free riders’ heten deze kopers in het jargon. Wij schatten het additionele effect van de subsidie op 22% voor biomassaketels, 3% voor pelletkachels, 9% voor warmtepompen en 0% voor zonneboilers.
“Van een bescheiden subsidie zoals de ISDE verwachten we dus een bescheiden effect”
Dergelijke percentages zijn niet vreemd voor een investeringssubsidie. Uit onderzoek blijkt dat de bijdrage aan de aanschaf significant moet zijn – soms meer dan de helft – om partijen tot aankoop te verleiden, die dat zonder subsidie niet zouden doen. Van een bescheiden subsidie zoals de ISDE verwachten we dus een bescheiden effect en dat is precies wat deze evaluatie laat zien.
De conclusie van een bescheiden effectiviteit van de subsidie lijkt paradoxaal als we kijken naar de sterke groei van het aantal warmtepompen. Het aantal lucht/waterwarmtepompen, waarvoor ISDE kan worden aangevraagd, verdubbelde tussen 2015 en 2018, tot een totaal van bijna 100 duizend in 2018. Is dit geen effect van de subsidie? De uitdaging voor een onderzoek naar de effectiviteit van een subsidie is om de autonome trend te scheiden van het effect van de subsidie. In dit geval heeft de warmtepomp de wind mee. Ook voor de introductie van ISDE groeide de verkoop van het aantal warmtepompen. Na het economische herstel in 2014 is het aantal nieuwbouwwoningen sterk toegenomen. Het aanscherpen van de EPC-norm stimuleert toepassing van duurzame maatregelen zoals een warmtepomp. Dit verklaart mogelijk waarom de helft van de aanvragen voor de ISDE voor een warmtepomp voor een nieuwbouwwoning was. Formeel mag de ISDE niet worden uitgekeerd als de warmtepomp nodig is om de EPC-norm te halen Maar als andere maatregelen daarvoor al voldoende zijn, kan de subsidie wel worden toegekend.
Voor het ministerie van Economische Zaken is de sterke groei van het aantal warmtepompen aanleiding om het budget van de ISDE-subsidie te verhogen met 60 miljoen euro. Ook heeft het ministerie aangekondigd dat de regeling verlengd is tot 2030. Wel verdwijnt de subsidie voor pelletkachels en biomassaketels, omdat het kabinet kleinschalige verbranding van biomassa niet langer wil stimuleren. Ook is het vanaf 2020 niet langer mogelijk om voor een warmtepomp in een nieuwbouwwoning ISDE-subsidie aan te vragen, omdat de aansluitplicht op gas inmiddels is vervallen en er dus sowieso een duurzame warmtevoorziening moet worden geplaatst.
Het lijkt tegenstrijdig om het budget te verhogen voor een subsidie waarvan de effectiviteit beperkt is. Maar uit de toelichting blijkt dat het kabinet de ISDE ziet als een geschikt instrument om een evenwichtige lastenverdeling als gevolg van het klimaat- en energiebeleid te bevorderen. Dat is een politieke keuze die goed te verdedigen is. De overheid voert op allerlei fronten inkomenspolitiek. Van kinderopvang tot zorg en wonen, op diverse fronten zijn toeslagen of subsidies beschikbaar om herverdeling van lasten te bereiken.
“Laten we voorkomen dat warmtepompen e.d. straks geassocieerd worden met prosecco drinken”
Het lijkt mij voor het draagvlak van het klimaatbeleid zeer wenselijk dat bewoners die de stap zetten naar een warmtepomp en een meer duurzame warmtevoorziening daar een vorm van financiële compensatie voor krijgen. Dat voorkomt (hopelijk) de klacht dat de energietransitie de ‘gewone man’ alleen maar op kosten jaagt. Mijn punt is echter dat de ISDE-KA niet als een instrument voor inkomenspolitiek is ontworpen. Het doel was de productie van duurzame warmte te vergroten. Maar door de beperkte effectiviteit slaagt de subsidie daar niet in. Als het kabinet nu inkomensbeleid gaat voeren via de ISDE is het wenselijk dat deze verandering van het doel van de regeling expliciet wordt gemaakt. Dat helpt bij een volgende evaluatie van het instrument. Dan kan kritisch worden beoordeeld of de ISDE inderdaad de gewenste financiële ondersteuning heeft geboden aan de inkomensgroepen die dat nodig hebben. Anders ligt straks de kritiek voor de hand die nu de fiscale ondersteuning van volledig elektrische auto’s treft: daar profiteert alleen de ‘prosecco drinkende Tesla-rijder’ van, aldus voormalig CDA-leider Sybrand Buma. Laten we voorkomen dat warmtepompen en andere vormen van duurzame warmte straks geassocieerd worden met prosecco drinken door helder te zijn over het doel van de ISDE.