Om de 55% doelstelling van de EU voor 2030 en 0 in 2050 te helpen halen, heeft de EU bepaald dat het EU Emissiehandelssysteem voor industrie, energie, lucht en zeescheepvaart (ETS-1) er vanaf 2027 een broertje bijkrijgt, ETS-2. Daaronder vallen de CO2-emissies door verbranding van brandstoffen in het verkeer en voor warmte en koeling in gebouwen. En ook mogen landen overige sectoren toevoegen waar fossiele brandstoffen verbrand worden, de zogenaamde ‘opt-in’.
Voor ETS-2 is een eigen CO2-budget afgesproken, dat jaarlijks vanaf 2027 met meer dan 5,15-5,43% wordt afgebouwd naar 0 rond 2044. Om te voorkomen dat automobilisten en huurders hierdoor op te hoge kosten komen is er een aantal veiligheidsknoppen en fondsen in het systeem ingebouwd.
ETS-2 ‘Opt-in’
Het vorige Kabinet had aangegeven ETS-2 zo breed mogelijk in te voeren en zoveel mogelijk van de opt-in gebruik te maken. Dat betekent dat brandstofleveranciers die aan die sectoren leveren ook emissierechten moeten kopen en monitoring van de emissies moet vragen.
Welke sectoren komen erbij volgens de opt-in?
- Railvervoer (personen- en goederenvervoer);
- Binnenvaart en recreatievaart;
- Overig vervoer via pijpleidingen en op luchthavens en havens;
- Landbouwwerktuigen, drogerijen en stallen en landbouwwerktuigen op de verharde weg, en;
- Defensie, met uitzondering van nationale, bilaterale of multilaterale operaties.
De visserij en glastuinbouw blijven vooralsnog uitgezonderd van ETS-2, omdat het daar tot hogere lasten en oneerlijke concurrentie zou leiden binnen de EU, en er respectievelijk al klimaatmaatregelen genomen worden (waaronder CO2-heffing glastuinbouw). De Raad van State adviseert deze sectoren er wel onder te laten vallen voor de eenduidigheid en om de nadelen dan financieel te compenseren. Het ministerie voor KGG kijkt daar nu naar.
Zo’n 94% van de totale Nederlandse CO2-uitstoot valt dan onder ETS-1 en ETS-2. Inclusief de ETS-2 opt-in wordt dat bijna 100% van de CO2-emissies en 85% van alle broeikasgassen, zie tabel (methaan en fluorkoolwaterstoffen vallen bijvoorbeeld niet onder het ETS en N2O voor een klein deel).
Upstream systeem
ETS-2 is een zogenoemd ‘upstream systeem. Dat betekent dat onder ETS-2 niet de eindgebruikers van de brandstoffen vallen, waar emissies plaatvinden, maar de brandstofleveranciers. De leveranciers worden door de CO2-beprijzing gestimuleerd schonere brandstoffen te (laten) produceren voor de mobiliteit (biofuels, e-fuels, waterstof) of bijvoorbeeld te investeren in elektrisch vervoer of in duurzame warmte- en koudenetten en groen gas. En het gaat dus eigenlijk om de indirecte CO2-emissies in ‘scope-3’ van de benzine- en dieselproducenten en van de gas- en fossiele warmte-leveranciers. Dat zijn de ‘gereguleerde entiteiten’ die, onder ETS-2, emissierechten moeten kopen om de emissies af te dekken door de verbranding ervan in auto’s en gebouwen. In het vonnis in de zaak van Milieudefensie tegen Shell wees het Gerechtshof de gevraagde -45% in 2030 niet toe. Ze verwees daarbij naar de reducties die door de EU al via ETS-1 (-62%) en ETS-2 (-43%) in 2030 behaald worden.
Implementatie
- In Nederland gaat het om 67 gasleveranciers, 50 kolenleveranciers en 131 leveranciers van vloeibare brandstoffen. Hieronder vallen er 89 met minder dan 1.000 ton CO2-emissie per jaar; voor hen geldt een vereenvoudigde procedure voor monitoring en rapportage.
- Vanaf 1 januari 2025 gaat de ETS-2 vergunningplicht in; op 30 april 2025 moet het emissieverslag over 2024 worden ingediend. In 2027 worden de aanvullende emissierechten aan Nederland verleend op basis van de gemiddelde historische emissies. Vanaf 2027 wordt er dan geveild. In mei 2028 moeten de rechten worden ingeleverd over de emissies van 2027.
- De deelnemers kunnen ETS-2 emissierechten kopen op de EU-ETS-veilingen en de koolstofmarkt. Er worden geen gratis rechten uitgedeeld. De ETS-2-rechten zijn niet uitwisselbaar met ETS-1 en hebben een eigen CO2-prijs. In 2031 bekijkt de Europese Commissie of ETS-1 en ETS-2 gekoppeld kunnen worden.
Waar lijkt ETS-2 op ETS-1 en waarin verschilt het?
De overeenkomst is dat beiden een afnemend CO2-budget hebben naar 0 en dat er een prijs op de CO2-emissies bestaat. Het grote verschil is dat het ETS-2 een upstream systeem is. Dat betekent dat als de CO2-reducties niet snel genoeg naar beneden gaan, de CO2-kosten stijgen en op de huurder en automobilist kunnen neerkomen. Om 5% reductie per jaar te halen, zal er volgens marktanalist Veyt 55 Mt extra CO2-reductie per jaar nodig zijn in de betreffende sectoren. Momenteel is die reductie met de inzet van waterpompen 4,4 Mt en met elektrische auto’s 5 Mt per jaar.
Een ander verschil zit in de CO2-prijsvorming. Bij het ETS-1 werd de marginale CO2-prijs mede bepaald door de fuel-switchprijs van kolen naar gas en nu door de CCS-prijs. Voor ETS-2 is de marginale CO2-prijs veel diffuser en bepaald door diverse technologieën. Men heeft voor mobiliteit en bebouwde omgeving een apart ETS-systeem afgesproken om juist daar investeringen te stimuleren en omdat de marginale kosten daar momenteel hoger geschat worden dan in ETS-1.
ETS-2 wil voorkomen dat kosten voor huurders en automobilisten te hoog worden
In ETS-2 zit, vanwege het CO2-prijsrisico, een aantal knoppen en een fonds om kostenstijging voor mobiliteit en bebouwde omgeving in de hand te houden:
- Mogelijkheid tot uitstel van de start van ETS-2 van 2027 naar 2028 als de gasprijs in 2027 te hoog is;
- De veiling van ETS-2 rechten start de eerste 17 maanden met ‘frontloading’. Er wordt 30% extra rechten geveild, om de prijs te drukken. Er worden zo’n 1,3 miljard emissierechten geveild in 2027, dus een overschot van zo’n 250 Mt. Dat wordt in mindering gebracht in 2029-2031;
- Er is een prijsmechanisme tot 2029. De Europese Commissie wil de prijs in het begin op €48 per emissierecht houden. Dat komt dan neer op zo’n 10 cent meer per m3 gas. Voor een liter benzine 20 cent extra en voor een liter diesel 13 cent. Als de veilingprijs hoger komt, zal de Europese Commissie uit de Marktreserve extra rechten veilen: 20 Mton extra (per twee maanden) bij een tweemaal hogere prijs (100 euro) en maximaal 120 Mton extra bij een drie maal hogere prijs (135 euro).
- Voorafgaand aan de start van ETS-2 is er in 2026 Social Climate Fund voor de EU beschikbaar: 86,7 miljard euro voor bewoners en automobilisten met 25% co-financiering van de lidstaat. Voor Nederland is 720 miljoen euro beschikbaar met 240 miljoen euro co-financiering. Medio 2025 kan Nederland een claim indienen. Het fonds is voor maatregelen, bedoeld om bijvoorbeeld bij te dragen aan het koolstofvrij maken van verwarmen en koelen van gebouwen of vermindering van de energiebehoefte van gebouwen, integratie van hernieuwbare energiebronnen, in thuis- en buurtbatterijen en in mestvergisting voor groen gas etc. Ook kan het gaan om financiële steun aan huishoudens met een laag inkomen in de slechtst presterende gebouwen of verlaging van de accijnzen.
Aanvullend overheidsbeleid en gebruikmaking EU Klimaatfonds noodzakelijk
Het is duidelijk dat om de CO2-doelen te halen van ETS-2, en tegelijk de kosten voor huurders en automobilisten te beperken, er nationaal aanvullend beleid nodig is. Zo denkt men in Frankrijk aan steun voor abonnementen voor elektrische auro’s. In Nederland is dat ook een mogelijkheid. En er kan steun voor warmtenetten komen en stroomgebruik voor inzet van restwarmte en waterpompen zou voorrang kunnen krijgen op het stroomnet.
Risico op hoge toekomstige CO2-kosten
De combinatie van het naar voren halen van de veiling van emissierechten (frontloading) en meer schaarste later en de onzekerheid of er voldoende ondersteunend beleid is in de lidstaten (Low en Limited Complementary Policies in de grafiek) maakt dat de projectie van de CO2-prijs in 2030 en daarna erg onzeker is, maar dat er een groot risco is op een hoge CO2-prijs. De Europese Commissie verwachtte een CO2-prijs van 68 euro in 2030. Maar diverse marktanalisten en onderzoekers voorspellen een CO2-prijs tussen 150 en 300 euro in 2030 (50-100 cent meer per liter diesel) en tussen 250 en 400 euro in 2040 bij het ontbreken van extra beleid: hoe minder complementair beleid, des te hoger de CO2-prijs (zie grafiek).
Of ETS-2 effectief wordt voor het halen van CO2-doelen valt dus nog te bezien. CO2-reducties in mobiliteit en bebouwde omgeving lopen achter. En als er te weinig ondersteunend overheidsbeleid is, en er geen gebruik wordt gemaakt van het Klimaatfonds, is de kans groot dat huurders en automobilisten voor hoge energie-kosten komen te staan”.